00: 00:00: Insgesamt sind es etwa 42 Prozent der Unternehmen, die F&E-Fördergelder nicht für Forschungszwecke ausgegeben haben. Prominentestes Beispiel ist ein großer Halbleiterproduzent in Wuhan, wo bis zu zwei Milliarden Euro verschwunden sind.

00: 00:16: Musik

00: 00:18: Wirtschaft, Forschung, Debatten. Der Podcast des Leibniz-Zentrums für Europäische Wirtschaftsforschung.

00: 00:32: China möchte bis zum Jahr 2050 weltweit führend auf dem Gebiet der Wissenschaft und Technologie werden. Entscheidend dafür sind Forschung und Entwicklung, kurz: F&E. Der chinesische Staat subventioniert deshalb Ausgaben für F&E. Aber diese Gelder fließen nicht immer in Innovationen. Über Zweckentfremdung von Subventionen für Forschung und Entwicklung in China, spreche ich heute mit gleich zwei Gästen. Professor Bettina Peters ist stellvertretende Leiterin des Forschungsbereichs Innovationsökonomik und Unternehmensdynamik am ZEW Mannheim. Dr. Philipp Böing ist ebenfalls Innovationsökonom und außerdem China-Experte am ZEW. Gemeinsam haben sie untersucht, wie wirksam die F&E-Subventionen in China in den letzten Jahren waren. Mein Name ist Carola Hesch, herzlich willkommen. Hallo Phillip, hallo Bettina.

00: 01:35: Hallo Carola

00: 01:36: Hallo Carola, schön hier zu sein.

00: 01:39: Ich habe es gerade schon erwähnt, die chinesische Staats- und Parteiführung setzt große Hoffnung auf Forschung- und Entwicklung. Was hat sie sich da genau vorgenommen?

00: 01:51: Ja für die chinesische Wirtschaftsentwicklung ist mittelfristig und langfristig Wachstum sehr wichtig. Und wenn man sich dann die möglichen Treiber von Wachstum anschaut, kann man sehen, dass Investitionen in physisches Kapital schon sehr stark ausgereizt sind. Auch ist die Anzahl der Chinesen im beschäftigungsfähigen Alter seit einem Jahr rückläufig. Das heißt, als Hauptquelle bleibt Produktivitätswachstum über. Und der aktuelle 14. Fünfjahresplan für die Jahre 2021-2025 legt ein sehr großes Augenmerk darauf, Produktivitätswachstum über Innovationen zu stimulieren. Da kann man auch festhalten, dass noch deutlich Luft nach oben besteht im internationalen Vergleich, das chinesische Produktivitätsniveau liegt bei ungefähr einem Drittel des U.S.-Niveaus. Und, der 14. Fünfjahresplan sieht vor, dass das Wachstum von F&E-Ausgaben bei mindestens sieben Prozent oder mehr pro Jahr verlaufen soll. Sonst kann man in dem Fünfjahresplan eher wenige feste Planziele finden. Im Gegensatz zu den Plänen der Vergangenheit gibt es hier eher lose oder indikative Planziele. Man kann allerdings einige implizite Planziele berechnen, so auch für das BIP-Wachstum, was etwa bei 5 Prozent pro Jahr liegen soll. Und wenn man diese beiden Wachstumszahlen zusammennimmt, kommt heraus, dass dann die F&E-Intensität im BIP zunehmen soll und auch das wird im Fünfjahresplan so angemerkt. Also aktuell liegt diese Intensität bei 2,23 Prozent, die sollte in Zukunft halt weiter zunehmen.

00: 03:31: Intensität bedeutet?

00: 03:33: Das ist das Verhältnis von F&E-Ausgaben zum Bruttoinlandsprodukt.

00: 03:40: Und um das vielleicht in Relation zu setzen: Die Relation zwischen F&E-Ausgaben und BIP in Deutschland liegt momentan bei 3,18 Prozent und in den USA etwa ähnlich hoch.

00: 03:53: Genau. Und China möchte also dann noch weiter wachsen in diese Richtung. Und um diese Entwicklung zu unterstützen, setzt China auf eine zunehmend potente Innovationspolitik. Ich glaube, das kann man durchaus so sagen, insbesondere mit Fokus auf F&E-Subventionen. Hier ist es interessant, dass die staatliche Förderung von F&E-Ausgaben in Unternehmen in China allerdings unter dem Durchschnitt liegt, den wir in OECD-Ländern kennen. Das ist erstmal etwas irritierend, weil es in der Vergangenheit sehr viele Diskussionen über chinesische Subventionen gab, auch im Zusammenhang mit der Wirtschaftsinitiative “Made in China 2025“, wo man den Eindruck bekommen könnte, dass China sehr intensiv – staatlicherseits - in Innovationen investiert und diese Ausgaben bezuschusst und dann muss man allerdings anmerken, dass diese Zahlen nur eingeschränkt international vergleichbar sind, weil China einen sehr großen Anteil von Staatsunternehmen oder staatsnahen Unternehmen hat, und das ist in den üblichen OECD-Ländern ja nicht der Fall. Wenn man sich dann überlegt, was ist denn der Anteil dieser staatsnahen Unternehmen an den gesamten F&E-Ausgaben, kommt man zu einem potenziellen Maximum von bis zu fünfzig Prozent und darüber zeigt sich, dass der chinesische Staat sehr wohl verschiedene Möglichkeiten hat Einfluss zu nehmen auf das F&E-Ausgabenverhalten seiner Unternehmen.

00: 05:24: Also man kann das gar nicht so genau beziffern, wie hoch die Ausgaben sind?

00: 05:29: Es ist schwieriger zu beziffern inwieweit der Staat Einfluss auf die Unternehmensentscheidungen bei F&E-Ausgaben nehmen kann - sowohl in der Quantität als auch in der Ausrichtung. Was aber klar ist, ist, dass ein sehr starker Fokus im 14. Fünfjahresplan auf die F&E-Förderung gelegt wird und das es deshalb relevant ist zu verstehen, wie diese Art von F&E-Förderung insbesondere F&E-Subventionen in der Vergangenheit in China funktioniert haben. Und das ist das, was wir uns im Kern in unserer Forschungsarbeit angeguckt haben.

00: 06:00: Und warum ist das so wichtig, F&E-Politik?

00: 06:06: Also die Frage, warum der Staat überhaupt F&E der Unternehmen fördern sollte, gibt es im Prinzip aus wissenschaftlicher Sicht zwei Gründe, die dafürsprechen. Das ist zum einen, dass Unternehmen häufig finanziell restringiert sind, das heißt sie bekommen einfach nicht genug oder sie haben einfach nicht genug eigene finanzielle Mittel, um Forschung- und Entwicklungsprojekte anzustoßen und zu finanzieren und sie bekommen auch nicht die entsprechenden Mittel auf den Kapitalmärkten. Und wenn eben solche finanziellen Restriktionen vorliegen, dann ist eine Möglichkeit, dass der Staat eben entsprechend die Finanzierung der F&E-Ausgaben unterstützt. Das alleine würde aber eigentlich noch nicht mal ausreichen, warum sollte der Staat eigentlich Forschung und Entwicklung fördern? Ein weiterer wesentlicher Grund liegt darin, dass mit solchen Forschungsprojekten ja immer neues Wissen generiert wird und dieses Wissen bleibt eben nicht bei den Unternehmen, die in Innovationen investieren, sondern dieses Wissen können sich eben auch andere Unternehmen aneignen und sie profitieren davon. Und das ist das was man eben auch als „Spillovers“ bezeichnet und diese Spillovers führen letztlich dazu, dass die Summe der Erträge, die man aus Forschung Entwicklung erzielen kann, eben nicht nur bei dem forschenden Unternehmen selbst anfallen, sondern auch bei vielen anderen Unternehmen. Und, ein forschendes Unternehmen würde das aber gar nicht in Betracht ziehen, diese zusätzlichen Erträge, die irgendwo anders anfallen. Und deswegen wird es auch nicht genug in Forschung und Entwicklung investieren, so dass wir immer davon ausgehen, dass es zu wenig Investitionen in Forschung Entwicklung gibt. Und um das eben anzureizen, setzt der Staat finanzielle Mittel ein, um sozusagen die Kosten für Forschung und Entwicklung zu reduzieren, damit Unternehmen mehr in F&E investieren.

00: 07:48: Jetzt hab ihr in eurer Studie untersucht, wie effektiv die F&E-Politik in China war und wie viele Subventionen von den Unternehmen auch zweckentfremdet wurden. Könnt ihr vielleicht ein paar Beispiele dafür geben, wie so eine Zweckentfremdung aussehen kann?

00: 08:04: Ja, das ist ein interessanter Punkt. Zweckentfremdung kann im Einzelfall verschiedene Ausprägungen haben. Typischerweise würde ein F&E-Programm als Förderinstrument eine gewisse Summe an eine Firma übertragen. Und das ist das, was Bettina gerade angesprochen hat, diese zusätzlichen Zuwendungen würden dazu führen, dass die Kosten für F&E sich auf Seiten der Firma reduzieren. In China gibt es nun anekdotische Evidenz, dass sowohl die Firmen, als auch die Bürokraten, die in diesen F&E- Programmen arbeiten, und Intermediäre, die diese beiden Parteien zusammengebracht haben, diese Mittel anders verwendet haben, als ursprünglich intendiert war. Zum Beispiel können Demokraten einen gewissen Teil der Fördersumme einbehalten. Zum Beispiel können Intermediäre einen gewissen Teil der Fördersumme einbehalten dafür, dass sie überhaupt die Förderung für Unternehmen möglich machen, die unter normalen Kriterien nicht förderberechtigt wären. Schlussendlich – und das beobachten wir halt in unserer Studie, das ist das was wir beobachten können – ist es so, dass die Unternehmen einen Teil oder auch diese vollständige Förderung, nicht in F&E investieren, sondern anderweitig investieren. Das können Investitionen in physisches Kapital sein können, das können allerdings auch Entnahmen sein, um andere laufende Kosten zu decken.

00: 09:31: Also sie geben es einfach für etwas anders aus, nicht für F&E?

00: 09:34: Sie geben es einfach für etwas anderes aus, nicht für F&E, genau. Was wir zeigen können, ist dass sie es zumindest partiell auch für Investitionen in physisches Kapital verwenden. Das kann aus Sicht der Firma durchaus rational sein, wenn es eine Investitionsmöglichkeit gibt, die eine hohe Rendite verspricht zu einem niedrigeren Risiko, als das bei F&E-Investitionen der Fall ist, und diese Firma dann kurzfristig Profit maximieren möchte, wäre das durchaus rational nachvollziehbar. Natürlich immer unter der Berücksichtigung der Offenlegung dieses Missbrauchs und der dann zu erwartenden Sanktionen, die die Firma zu erwarten hätte.

00: 10:14: Und was wäre da so zu erwarten?

00: 10:19: Die Sanktionsmechanismen haben sich über die Zeit verändert und das fällt mit der Einführung des sogenannten mittleren bis langfristigen Wissenschafts- und Technologieplan zusammen, der im Jahr 2006 eingeführt wurde und bis 2020, also bis zum letzten Jahr, Gültigkeit hatte. Vor dieser Planeinführung waren die Sanktionen eher lasch, das heißt man wurde von folgenden Förderrunden ausgeschlossen. Es wurden allerdings keine besonders drastischen Maßnahmen getroffen, die diese Firmen wirklich davon sehr stark abbringen könnten, Zweckentfremdung zu betreiben. Das hat sich dann mit der Einführung dieser neuen Politikinitiative geändert. Da sind deutlich stärkere Strafen bis hin zu Geldstrafen und Haftstrafen mit angekündigt worden, die dann auf der Firmenseite dazu führen, dass die abschreckende Wirkung sich natürlich dann auch erhöht hat.

00: 11:18: Und was habt ihr rausgefunden, wie weit verbreitet ist dieser Missbrauch?

00: 11:22: Also wir haben herausgefunden, dass das Phänomen in China sehr stark verbreitet ist und auch sozusagen mit der anekdotischen Evidenz übereinstimmt. Insgesamt sind es etwa 42 Prozent der Unternehmen die F&E Fördergelder nicht für Forschungszwecke ausgegeben haben, sondern eben für andere nicht-Forschungszwecke verwendet haben. Das entspricht 53 Prozent der gesamten gezahlten Subventionen in China.

00: 11:47: Das ist ja richtig viel.

00: 11:50: Und was man vielleicht auch dazu sagen sollte ist, dass sich die meisten Unternehmen nicht in der Art verhalten, dass sie vielleicht ein bisschen was von den F&E- Geldern oder für den F&E-Subventionen, die sie bekommen veruntreuen, sondern dass sie sich dazu entscheiden, entweder geben sie das Geld für Forschungsprojekte aus oder sie beschließen die komplette Summe anderweitig auszugeben.

00: 12:12: Und da kann man vielleicht noch dazu sagen, dass interessanterweise diese 53 Prozent recht nahe an 60 Prozent sind, die durch die chinesische Presse gegangen sind. Es gab in chinesischen Medien Berichte, dass bis zu 60 Prozent der F&E-Förderung eben nicht für F&E ausgegeben wurde, sondern für andere Ausgaben. Und wir kommen interessanterweise recht nah an diesen Wert.

00: 12:35: Und wie habt ihr das gemacht mit der Studie? Wie seid ihr vorgegangen?

00: 12:39: Also wir haben zunächst mal ein theoretisches Modell entwickelt, wie Unternehmen sich entscheiden, wie viel sie in Forschung Entwicklung ausgeben würden und das dann verglichen mit den tatsächlichen Subventionszahlungen, die sie bekommen. Diese Differenz zwischen den beiden Größen, das misst den Missbrauch, die Zweckentfremdung. Wir haben dann letztlich Daten für chinesische Unternehmen gehabt und haben sozusagen die tatsächlich beobachteten F&E-Ausgaben, die sie gehabt haben, gleichgesetzt mit den optimalen, die sie gerne ausgeben würden und haben das dann in Beziehung gesetzt zu den F&E-Subventionen, die die Unternehmen bekommen haben. Und sind die F&E-Subventionen eben größer als die F&E-Ausgaben, dann haben wir daraus rückgeschlossen, das Unternehmen, das Geld was sie für F&E-Tätigkeiten vom Staat bekommen haben, eben nicht in den entsprechenden Zweck investiert haben. Und sind die F&E-Ausgaben größer als die F&E-Subvention dann sind wir davon ausgegangen, dass kein Missbrauch vorliegt. Das ist tatsächlich gar nicht mal so einfach zu identifzieren. Das hört sich zwar so einfach an, aber die Summe der F&E-Subventionen, die die Unternehmen bekommen, die mussten wir tatsächlich zunächst aus einer Datenbasis manuell klassifizieren, was davon F&E-Subventionen ist und was keine F&E-Subventionen ist und dann haben wir das natürlich aggregiert und verglichen. Also das ist nicht so, dass es offensichtlich aus den Daten einfach so herauskommt

00: 14:13: Und da kann man sagen, dass wir hier die chinesischen Daten sogar sehr ernst genommen haben, weil dieses Phänomen bisher in der Literatur nicht untersucht wurde und auch sehr selten adressiert wurde. Und erst diese extreme Ausprägung in den chinesischen Daten hat uns dazu gebracht, näher nachzuschauen, inwieweit wir hier einfach Fehler in den Daten haben oder ob wir ein Verhalten identifizieren können, was abweichend ist von dem, was bisher in der Literatur festgestellt wurde. Und wir haben über die Zeit mit dem Modell, mit verschiedenen robustness Tests, immer weiter konkretisieren können, dass das, was wir in den Daten abgebildet sehen, schon das Verhalten korrekt widerspiegelt, wir aber ein sehr spezifisches Verhalten darüber in unseren Daten erkennen können.

00: 15:03: Und ihr habt euch auch angeschaut, wie wirksam die Subventionen hätten sein können, wenn sie nicht zweckentfremdet worden wären. Wie kann man das wissen?

00: 15:10: Genau. Wir haben uns die Unternehmen genommen und in verschiedene Gruppen aufgeteilt. Zum einen die Gruppe der Firmen, die Subventionen bekommen haben und zum anderen eine Kontrollgruppe von Firmen, die keine Subventionen bekommen haben. Nun ist es typischerweise so bei der Vergabe von F&E-Subventionen, dass diese nicht zufällig zugeteilt werden, sondern dass Unternehmen, die sowieso eine bessere F&E-Leistung haben, auch eine höhere Wahrscheinlichkeit haben, gefördert zu werden. Das heißt, man muss hier mit statistischen Methoden arbeiten, um eine Quasi-Randomisierung vorzunehmen und dadurch eine korrekte Kontrollgruppe zu entwickeln für die Gruppe der unterstützten Unternehmen. Nun hat das in unserem Fall allerdings nicht gereicht, weil innerhalb der Gruppe der unterstützten Unternehmen wiederum Unternehmen sind, die diese Unterstützung wahrgenommen haben und Unternehmen sind, die Zweckentfremdung vorgenommen haben. Und auch dieses Verhalten der Zweckentfremdung ist wiederum nicht zufällig, weil Unternehmen eine höhere Wahrscheinlichkeit haben die Gelder korrekt einzusetzen, wenn sie die Erwartung haben, dass sie dadurch höhere Renditen erwirtschaften. Und die Firmen, die eine gegenteilige Erwartung haben wiederum eine höhere Wahrscheinlichkeit haben, die Zweckentfremdung durchzuführen. Und auch dafür mussten wir dann mit Rückgriff auf neue methodische Ansätze nachkorrigieren. Das heißt, wir haben im Endeffekt drei verschiedene Gruppen und können deshalb zum einen schätzen, inwieweit die tatsächliche Wirkung der F&E-Subventionen ausgefallen ist. Wir können aber auch schätzen, wie diese Wirkung im besten Fall hätte sein können, wenn alle Firmen folgerichtig die Subventionen eingesetzt und tatsächlich für F&E ausgeben hätten. Was wir darüber feststellen können, ist auch der Verlust der Wirksamkeit zwischen der realen Situation und der bestmöglichen hypothetischen Situation und dieser Unterschied ist im chinesischen Fall immens – der Wirkungsverlust dieser F&E-Förderung liegt nämlich bei 50 Prozent.

00: 17:35: Habt ihr auch Unterschiede zwischen den Unternehmen festgestellt? Also das manche die Subventionen effektiver genutzt und andere eher zweckentfremdet haben?

00: 17:47: Das haben wir sehr wohl festgestellt, dass die Wirksamkeit der Politik nicht bei allen Unternehmensgruppen die gleiche gewesen ist. Zum Beispiel haben wir uns angeguckt, ob es einen Einfluss auf die Wirksamkeit der Politik hat, ob ein Unternehmen jetzt viel Subventionen bekommt oder wenig Subventionen. Oder ob es eine Rolle spielt, dass sie mehrfach Subventionen bekommt im Vergleich zu Unternehmen, die nur einmal Subventionen erhalten. Und in der Tat sehen wir das Unternehmen, die vergleichsweise wenig, also eine geringe Subvention bekommen, dass diese Unternehmen seltener Gelder anderweitig verbrauchen, also zweckentfremden. Und das gleiche sehen wir eben auch bei Unternehmen, die nur einmal Subventionen erhalten. Das heißt, die Unternehmen, die sehr hohe Subventionszahlungen bekommen, Unternehmen, die mehrfach Subventionen erhalten, die haben eine höhere Wahrscheinlichkeit tatsächlich Gelder zu zweckentfremden. Dort ist die Politik eben auch deutlich weniger wirksam. Jetzt kann man sich natürlich Fragen, was verstehen wir eigentlich unter wirksam. Das haben wir glaube ich noch nicht wirklich gut erklärt bislang. Idealerweise will die Politik – wenn sie F&E fördert – dass die gesamten F&E-Ausgaben steigen und idealerweise nicht nur um die Höhe der Subventionen, sondern idealerweise möchte der Staat auch, dass die Unternehmen selber noch zusätzlich Geld hineingeben, also privates Geld mit hineingeben. Das würden wir als Additionalität verstehen. Ziel ist letztlich, dass die Politik solche Additionalität hervorruft. Häufig ist es aber so, dass – und das ist auch einer der großen Bedenken gegen F&E-Politik – dass die Politik eigentlich etwas finanziert, was die Unternehmen vielleicht schon selbst finanziert hätten, dass sie also in Projekte investiert und subventionieren, die Unternehmen von selber gemacht hätten. Wenn das nämlich der Fall ist, dann führt das letztlich nur zu einer Verdrängung von privat finanzierter Forschung durch staatlich finanzierte Forschung. Das kann im schlimmsten Fall eine komplette Verdrängung sein oder eben auch eine partielle Verdrängung. Also idealerweise würden wir gerne eine Additionalität sehen, dass tatsächlich mehr privates Geld zugeschossen wird. Eben weniger wünschenswert ist, wenn die Politik zu einer partiellen Verdrängung führt oder im schlimmsten Fall eben auch zu einer vollständigen Verdrängung. Jetzt muss man eben sehr genau bei unseren Ergebnissen sehen: Im optimalen Fall – wenn es also keine Zweckentfremdung gegeben hätte – sehen wir, dass die Politik solche Additionalität hervorrufen würde. Die Unternehmen, die das Geld nicht zweckentfremdet haben, die haben dann auch tatsächlich ihre F&E-Ausgaben gesteigert, und zwar deutlich gesteigert, um mehr als 200 Prozent, sie haben ihre F&E-Ausgaben also verdoppelt.

00: 20:32: Um mal hier ein plakatives Beispiel zu geben, zu diesen Unterschieden in der Wirkung: Im chinesischen Fall ist es interessant sich Staatsunternehmen im Verhältnis zu privaten Unternehmen anzugucken. Das Negativbeispiel der Totalverdrängung, was Bettina gerade genannt hat, ist etwas was wir bei den chinesischen Staatsunternehmen beobachten können. Diese Unternehmen bekommen Subventionen, ändern ihr F&E-Ausgabenverhalten aber überhaupt nicht. Das ist damit zu erklären, dass diese Firmen an sich nicht finanziell restringiert sind, weil sie von den chinesischen Staatsbanken üblicherweise gut mit Krediten versorgt werden, das heißt, sie haben eigentlich gar keinen Bedarf an zusätzlichen finanziellen Fördermitteln. Im Gegensatz dazu stehen die privaten Firmen, die oftmals finanziell restringiert sind im chinesischen Wirtschaftssystem, und diese sprechen auch bei uns in der Studie deutlich besser auf die Finanzierungsmaßnahme an und erhöhen dann ihre F&E-Ausgaben. Wenn man nun wieder den Schluss zurückzieht, dass der aktuelle 14.Fünfjahresplan die Rolle von Staatsbetrieben in der Innovationslandschaft in China stärken möchte, dann muss man sich schon die Frage stellen, wenn sich das Unternehmensverhalten dieser Staatsbetriebe nicht geändert hat, ob das wirklich ein sinnvoller Ansatz für diese Mittelverwendung ist, ob das wirklich eine optimale Ressourcenallokation darstellt. Aus ökonomischen Gründen würde man vermutlich Bedenken äußern. Nun muss man an der Stelle auch anmerken, dass die chinesische Staatsführung nicht nur ökonomisch denkt, sondern im Sinne eines sogenannten marxistisch-leninistischen Ansatzes operiert, wo es nicht nur um ökonomische Erträge, sondern auch um Kontrolle innerhalb der Wirtschaft geht. Und da ist es für den Staat sicherlich auch interessant Kontrolle über Staatsbetriebe zu haben, die leichter zu lenken sind für Zwecke die nicht nur mit ökonomischer Wertschöpfung, sondern und auch mit anderen Teilen – von nationaler Sicherheit zum Beispiel – zu tun haben. Deshalb ist es durchaus so, dass manche dieser Fehlallokationen, die wir in der Studie feststellen, möglicherweise von chinesischen Entscheidungsträgern weniger negativ interpretiert werden, als wir das jetzt auf unserer Seite, im üblichen ökonomischen Kontext, tun würden.

00: 22:56: Ihr schaut euch ja einen Zeitraum von zehn Jahren an in der Studie. Hat es in dieser Zeit Änderungen in der chinesischen Innovationspolitik gegeben und könnt ihr diese Änderungen dann auch nachvollziehen in eurer Studie? Haben diese Änderungen Effekte?

00: 23:10: In der Tat. In unseren Untersuchungszeitraum fiel die Einführung des mittel und langfristigen Wissenschafts- und Technologieplans 2006. Das war ein sehr markanter Einschnitt in der chinesischen Innovationspolitik, die eben dazu geführt hat, dass zum einen die staatliche Unterstützung für Forschung und Entwicklung deutlich ausgebaut wurde aber gleichzeitig eben auch die Allokation verbessert wurde; es sollte vermieden werden, dass zum Beispiel Unternehmen doppelte Förderung für das gleiche Projekt erhalten und auch das Monitoring sollte verbessert werden, man wollte tatsächlich auch mehr darauf schauen, dass Unternehmen die Gelder tatsächlich für Forschung Entwicklung ausgeben. Und in der Tat sehen wir, dass mit der Einführung dieser neuen Politik 2006, es einen deutlichen Rückgang der Zweckentfremdung gab von anfangs weit über 80 Prozent auf etwa 18 Prozent. Nichtsdestotrotz ist es etwa eins von fünf Unternehmen, die Subventionen missbrauchen. Selbst nach Einführung dieser Politik stellen wir fest, dass dieses Verhalten immer noch im Unternehmenssektor in China massiv auftritt. Man könnte ja meinen, dass das aufgrund der höheren Sanktionen kein Problem mehr ist. Aber tatsächlich stellen wir fest, dass auch in jüngster Zeit wieder Unternehmen entdeckt wurden entsprechend Subventionsmissbrauch betrieben zu haben, auch große, wirklich sehr relevante Fälle, von denen Phillip vielleicht noch ein bisschen mehr erzählen kann.

00: 24:38: Genau. Über die letzten Jahre hat die chinesische Wirtschaft mehr Augenmerk darauf gelegt, technologisch unabhängiger zu werden von ausländischen Zulieferern gerade im Bereich Hightech. Die Achillessehne in diesem Bereich sind Halbleiter und die chinesische Wirtschaft ist noch nicht optimal darauf ausgerichtet Hochleistungs-Halbleitertechnik zu produzieren. Man ist da noch von Zulieferungen aus den USA abhängig. Und im Zuge der aktuellen Systemkonflikte zwischen USA und China gibt es sehr große Unsicherheiten auf der chinesischen Seite, inwieweit man auf die Lieferungen in Zukunft auch setzen kann. Man möchte also durch eigene Produktion, durch eigene Forschung in diesem Bereich, unabhängig werden von ausländischer Technologie-Zulieferung und hat deshalb angefangen, gerade die Halbleiterindustrie, noch vehementer zu unterstützen, als man das sowieso über die vergangenen Jahrzehnte schon durchgängig gemacht hat. Das hat allerdings dazu geführt, dass gerade im vergangenen Jahr relativ viele Fälle von Mittelverschwendung und Zweckentfremdung bei Firmen in der Halbleiterindustrie offengelegt und aktenkundig geworden sind. Das wurde auch auf Seiten der politischen Entscheidungsträger deutlich registriert und in der Presse diskutiert. Prominentestes Beispiel ist ein großer Halbleiterproduzent in Wuhan, wo bis zu zwei Milliarden Euro verschwunden sind und diese Firma mittlerweile auch nicht mehr handlungsfähig ist. Es zeigt sich also, dass selbst in Bereichen, die unter hoher nationaler Priorität operieren, diese Zweckentfremdung nicht auszuschließen ist und deshalb in China und im chinesischen Innovationssystem, Zweckentfremdung weiterhin ein relevantes Problem darstellen kann.

00: 26:36: Wie könnten die Behörden es denn schaffen, dass mehr Innovationen herauskommen? Wenn ihr sagt, 50 Prozent der Subventionen werden zweckentfremdet, ist da ja noch Luft nach oben, oder?

00: 26:49: Wichtig ist nach meinem Dafürhalten, dass die Vergabe dieser Mittel differenzierter ausgestaltet wird. Was man mit Blick in die Zukunft sicherlich sagen kann ist, dass China in jüngster Vergangenheit einige Maßnahmen eingesetzt hat, um eine stärkere Überwachung von Wirtschaftsakteuren sicherzustellen. Zum einen, auf Seiten der Politik, die sogenannte Antikorruptionskampagne, die 2012 eingeführt wurde und in mehreren Fällen versucht hat, korrupte Beamte zu identifizieren und zu ersetzen. Auf Seiten der Unternehmen wurde in den letzten Jahren ein sogenanntes Social-Credit-System für Firmen eingesetzt, wo Unternehmensverhalten in Echtzeit über Algorithmen beobachtet und ausgewertet wird und direkt in Sanktionen oder in Anreize umgesetzt wird. Das heißt, in der chinesischen Wirtschaft findet eine Art Echtzeit-Überwachung von Unternehmensverhalten statt, was sicherlich einen Beitrag dazu leisten wird, dass zu grobe Verstöße auf Unternehmensseite weniger zu beobachten sind, als es noch in der Vergangenheit der Fall war.

00: 28:13: So eine Überwachung ist natürlich dann ein ganz schön hoher Preis.

00: 28:17: Das ist sicherlich ein sehr hoher Preis, der relativ weit von freien Märkten entfernt ist, so wie wir sie uns in Europa vorstellen.

00: 28:26: Und dort geht es häufig auch um Verhalten im Sinne eines politisch gewollten Verhaltens. Also aus ökonomischer Sicht ist es sehr sinnvoll, die richtigen Anreize zu setzen. Die Politik muss sehr wohl, wenn sie Geld vergibt, auch dafür Sorge tragen muss das sind ja öffentliche Steuergelder, die dort eingesetzt werden. Dass sie Sorge dafür trägt, dass dieses Geld auch in die Verwendung kommt, die dafür vorgesehen gewesen ist, also in diesem Fall, dass das Geld tatsächlich für Forschung und Entwicklung ausgegeben wird, ohne jetzt ein gewisses politisches Ziel zu verlangen. Dieser Score ist tatsächlich das Überwachen von politisch opportunem Verhalten. Und darum geht es überhaupt gar nicht. Wenn man hier sagt, dass es eigentlich nur um Monitoring gehen soll, dann geht es im Prinzip darum, dass das Geld, das dort eingesetzt wird, eben auch für den konkreten Zweck eingesetzt wird. Dafür muss es ein gewisses Monitoring geben, das machen deutsche Behörden auch. Das machen eigentlich alle Behörden in fast allen Ländern der Welt, dass sie eben auch Sorge dafür tragen, dass das Geld dafür eingesetzt wird, für das es geplant gewesen ist. Das ist aber nicht vergleichbar mit dem, wovon wir gerade reden, von dem Social-Credit-Score. Der verfolgt eine ganz andere Intention als jetzt zu schauen, ob die Fördergelder tatsächlich für Forschung und Entwicklung ausgegeben werden.

00: 29:40: Zumindest partiell, zumindest partiell. Da wird auch protokolliert, ob Firmen anständige Steuerzahler sind oder nicht. Aber es gibt natürlich auch politische Vorgaben und möglicherweise Abweichung von diesen Vorgaben und die können möglicherweise auch einen Einfluss auf dieses Score haben.

00: 30:04: Wenn die Zweckentfremdung so hoch ist, sollte man das Geld dann nicht besser für etwas anderes ausgeben?

00: 30:19: Die Frage ist tatsächlich gar nicht so einfach zu beantworten. Zum einen kann es aus Sicht der Unternehmen tatsächlich rational sein, nicht in Forschung und Entwicklung zu investieren, weil ihnen zum Beispiel die Ideen fehlen und sie höhere Renditen erzielen würden und erzielen, wenn sie das Geld stattdessen zum Beispiel für den Kauf von Maschinen aufwenden. Damit kann auch kurzfristig, aus gesamtwirtschaftlicher Sicht, die Rendite höher sein, wenn die Unternehmen das für andere Zwecke ausgeben. Langfristig ist es natürlich so das hat Philipp eingangs schon geschrieben , dass die chinesische Wirtschaft sehr stark darauf setzt, durch Innovationen zu wachsen. Und will man das Ziel eben erreichen, dann muss man auch entsprechend Innovationen in Unternehmen fördern und auch die Innovationskapazitäten in den Unternehmen aufbauen. Von daher: Aus langfristiger Sicht ist es mit Sicherheit eine sinnvolle Strategie auch in China mehr auf Forschung und Entwicklung zu setzen und nicht nur investitionsgetriebenes Produktivitätswachstum zu generieren.

00: 31:22: Was bedeutet die Zweckentfremdung von Subventionen eigentlich für Firmen im Westen?

00: 31:27: Das ist eine ganz interessante Frage. Subventionen chinesischer Firmen werden ja generell kritisch gesehen im Westen, zum Beispiel in der EU und man möchte sicherstellen, dass die chinesischen Firmen als fairer Wettbewerber im Binnenmarkt auftreten. Nun sind Subventionen nicht gleich Subvention. Und Subventionen für Forschung und Entwicklung werden auch EU-Mitgliedsländern gewährt. Das heißt, man könnte auf chinesischer Seite auch relativ klar dokumentieren, dass F&E-Subventionen eine legitime Unterstützung für die eigenen Firmen sind. Dieses Argument zieht allerdings nicht mehr, wenn klar ist, dass die chinesischen Firmen diese F&E-Subventionen zweckentfremden und zum Beispiel zur Quersubvention von Ausgaben nutzen, die auf der europäischen Seite nicht als subventionsbedürftig eingeschätzt werden. Das ist jetzt für europäische Wettbewerbshüter relativ schwer nachzuvollziehen. Es ist sowieso nicht leicht für europäische Wettbewerbshüter nachzuvollziehen, inwieweit chinesische Firmen von Subventionen profitiert haben und einen Schritt weiter nimmt diese Schwierigkeit zu, zu überprüfen, ob diese Subventionen wenn man sie denn überhaupt beobachten kann zweckgebunden eingesetzt worden sind oder zweckentfremdet worden sind. Das heißt, die Komplexität der Nachverfolgung von staatlicher Begünstigung auf chinesischer Seite nimmt dramatisch zu und damit auch die Notwendigkeit das europäische Wettbewerbsinstrumentarium zu schärfen, beziehungsweise sich andere Mechanismen zu überlegen, wie man mit einer solchen Art von verdeckter Wettbewerbsverzerrung in Zukunft umgehen möchte

00: 33:24: Und wie könnten solche anderen Mechanismen aussehen?

00: 33:34: Das weiß ich nicht. Entsprechend der Daten, die mir bekannt sind, ist es relativ schwierig nachzuvollziehen für die Masse der chinesischen Firmen, was für Subventionen sie bekommen haben. Wir haben in unserer Studie das sehr differenziert, für die Auswahl der chinesischen Firmen, die wir beobachten, vorgenommen. Ob es wirklich möglich ist, für europäische Wettbewerbshüter solche Analysen in jeder Einzelfallprüfung vorzunehmen, wage ich vom Arbeitsaufwand her zu bezweifeln. Deshalb ist mir noch nicht klar, wie in Zukunft auf der europäischen Seite die Überprüfung und möglicherweise die Sanktionierung von chinesischen Subventionen, durchgeführt werden soll.

00: 34:22: Aber solange das nicht geschieht, besteht ja die Gefahr von unfairem Wettbewerb.

00: 34:29: Das ist richtig.

00: 34:32: Jetzt ist eure Studie ja ein Teil einer größeren Serie von ZEW-Forschung zum Thema China. Was habt ihr da bisher erforscht und worauf können wir uns in Zukunft freuen?

00: 34:46: Ich habe ja die Jahre 2017 bis 2019 als Gastprofessor an der Peking Uni verbringen dürfen. In dieser Zeit hat Bettina mich auch mehrfach besucht und wir haben gemeinsam vor Ort geforscht. Nach meiner Rückkehr zurück ans ZEW stand die Überlegung im Raum, Forschung in Richtung China visibler am ZEW und auch visibler für die deutsche Öffentlichkeit zu positionieren. Deshalb haben wir ja Ende letzten Jahres mit einer kleinen China-Serie angefangen. Startschuss war eine kleine Kurzexpertise, wo eine Gesamtschau der Innovationsentwicklung in China dargestellt wurde, basierend auf bisherig durchgeführten empirischen Studienergebnissen. Da geht es um das Produktivitätswachstum, da geht es um die Wirkung von F&E-Subventionen, da geht es um die Wirkung von Patentsubventionen, da geht es darum, inwieweit mit Patentdaten der Technologiewettbewerb zwischen Ländern gemessen werden kann. Und diese Kurzexpertise bietet einen ganz, ja, informativen Aufschlag, wenn man in dieses Thema einsteigen möchte. Danach haben wir dann einen Policy-Brief nachgeschossen, wo es um den Vergleich der Forschungsproduktivität in China und Deutschland geht. Zu diesem Thema ist dann auch einen Gastbeitrag im Volkswirt der FAZ erschienen und die aktuelle Kurzexpertise, die wir in diesem Podcast diskutieren, wird dann der dritte Beitrag in dieser Serie sein. In Zukunft können wir uns auf jeden Fall noch auf weitere China Forschung am ZEW freuen. Speziell durch die BMBF-Projektausschreibungen zur Förderung der China-Kompetenzen in der deutschen Wissenschaft, wird unser Projekt mit dem Namen „Der Effekt chinesischer Forschungs- und Innovationspolitik auf die Wettbewerbsfähigkeit in China und die Reaktionen von Unternehmen in Deutschland“, im Juli dieses Jahres an den Start gehen. Wir arbeiten hier in einem internationalen Team zusammen, zum Beispiel mit Wissenschaftlern von der Peking Universität, zum Beispiel mit Wissenschaftlern von der University of Toronto aber auch mit europäischen Partnern. Unser deutscher Projektpartner ist hier die Universität Hohenheim, die in der Vergangenheit auch immer weiter verschiedene Programme zum Thema China aufgelegt haben. Wir hoffen, dass wir darüber weitere Evidenz generieren können, die sowohl die China-Expertise in der deutschen Wirtschaft, Wissenschaft und Volkswirtschaft stärkt. als auch als evidenzbasierte Handlungsgrundlage für Politikempfehlung dienen können. Hier fällt auf gerade im Verhältnis zum angelsächsischen Raum das China-Expertise in der deutschen Wirtschaft Wissenschaft noch recht wenig ausgeprägt ist, obwohl China als Wirtschaftspartner für die deutsche Wirtschaft extrem hoch aufgehängt wird. Das heißt, irgendwie klaffen hier Praxis und Forschung noch recht weit auseinander. Wir hoffen, dass wir über unsere Arbeit hier einen Beitrag leisten können.

00: 38:04: Du hast gerade so ein Projekt genannt vom BMBF mit einem langen Namen. Worum soll es da genau gehen?

00: 38:11: Es geht im Prinzip um zwei Fragestellungen, zumindest die wir untersuchen wollen hier am ZEW. Das ist zum einen, uns anzusehen, wie die Innovationspolitik auch die Produktivitätsentwicklung, die Wettbewerbsfähigkeit chinesischer Unternehmen beeinflusst hat. Das ist sozusagen der eher chinesische Part in dem Projekt. Und dann geht es in einem zweiten Teil aber auch ganz explizit darum, sich anzusehen, welche Auswirkungen hat denn letztlich der zunehmende Importwettbewerb aus China auf deutsche Unternehmen und hier nutzen wir eben auch Daten, die wir am ZEW generieren: das Mannheimer Innovationspanel. Dort untersuchen wir eben, wie Unternehmen in Deutschland auf den zunehmenden Wettbewerb aus China reagieren.

00: 39:03: Das heißt wir können gespannt bleiben.

00: 39:05: Wir dürfen gespannt bleiben, ja.

00: 39:07: Vielen Dank, Bettina, Phillip, für das Gespräch.

00: 39:11: Vielen Dank von unserer Seite.

00: 39:12: Vielen Dank

00: 39:14: Das war Folge zwölf des ZEW-Podcast. Vielen Dank an alle fürs Zuhören. Wenn Sie Fragen haben oder Rückmeldung geben wollen, dann schreiben sie gerne eine Mail an podcast@zew.de, wir freuen uns über Ihre Zuschriften.